坚决遏制逐利执法
2024年12月，国务院举行第十一次专题学习强调，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正。所谓罚没收入，是执法机关依法收缴的罚款、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入。法律设定罚款罚金、没收等制裁手段，其本意在于从经济层面遏制震慑潜在违法者，增强执法维护法律权威和公共秩序的能力。但罚没收入的异常增长可能与逐利执法有关，说明个别地区的执法活动可能存在背离执法宗旨的现象。这不仅侵害了相对人的合法权益，更是对法律秩序与营商环境的破坏，威胁经济社会的健康发展。
罚没收入异常增长的背后有复杂的成因。其中之一就是个别地方在面临财政压力时，可能将扩大罚没收入作为弥补财力不足的手段。这一经济成因与罚没收入管理体制改革的不彻底有关。改革开放早期，罚没收入曾被直接用以弥补执法司法机关办案经费，客观上催生了逐利执法的问题。此后，以《中华人民共和国行政处罚法》的颁布实施为标志，以“罚缴分离”“收支两条线”为核心的罚没收入管理制度被确立，逐利执法现象得到了一定程度的遏制。然而，在实践中，仍有少数地方的罚没收入统一上缴省级财政专户后，又按比例返还办案机关所在地进行分配，其中有一部分返还给了办案机关。还有个别执法机关通过制定内部绩效考核机制来激发执法人员的积极性。这就形成了逐利执法的传导链条。可以说，隐性的“罚没分成”机制的存在，是个别执法机关逐利动机难以根本遏制的重要原因。
执法活动存在偏离本旨的情况，这也暴露了法律对执法活动的规范还有一定欠缺。基于立法的有限理性与现实情况的复杂性，法律往往需要赋予执法机关一定的判断和裁量空间。例如，执法机关可以查封、扣押、冻结和没收的“用于违法活动的工具和物品”“违法所得”等，法律概念还较为模糊，在适用过程中存在弹性。近年来，为了有效威慑潜在违法者，维护监管秩序，不少立法都设定了数额较高且裁量幅度较大的罚款，这意味着执法机关拥有比较宽泛的选择空间。执法中的裁量空间虽然不可避免，但是，为了防止其滥用，就需要从强化指引、规范程序和加强监督问责等方面予以进一步约束。
面对经济社会的一些变化，相关法律规则还需要更加及时、科学地加以调适。例如，伴随数字经济的蓬勃发展，大量活动基于互联网而开展，违法行为的实施、违法行为影响的受害者等往往跨地域分布，执法部门可能通过多种连接点建立管辖权。在网络赌博、网络传销、电信网络诈骗、涉平台经济等领域，出现了大量的跨区域执法案例。在这些案例中，存在个别执法部门不合理地扩大罚没收入范围来增加自身的罚没收入的现象，这也是逐利执法的高发领域。
逐利执法存在多重成因，对其治理也需要贯彻系统思维。一方面，从公共财政制度入手，消除逐利执法的经济动因。完善罚没收入管理制度，消除隐性的罚没收入分成制度。杜绝将罚没收入与执法经费直接或者变相挂钩的做法，也确保罚没收入与执法人员的绩效评价脱钩，对下达或者变相下达“罚款指标”的做法也需要严肃问责。同时，从根本上提高事权与财权的协调度，科学配置、核定行政任务与经费预算，确保行政机关执行行政任务具备相匹配的财政资源。
另一方面，加强对执法行为本身的法律约束。其一，全方位健全行政执法裁量基准。当前的裁量基准主要应用于如何根据个案情形适用处罚幅度，而这仅仅是整个执法链条的一个环节。从目前来看，对于如何科学界定查封、扣押、冻结的财物范围，如何在具体领域、行业认定非法财物、违法所得等，均需要颁布更多、更科学的指引性基准，加大规则供给的力度，确保执法行为的可预见性。其二，加强对大额罚没决定的程序规范。近年来，法律授权行政机关实施的罚款、没收的数额与幅度不断攀升，有的甚至超越了相关的刑事罚金。这类决定由行政机关单方决定，司法机关只在事后依当事人起诉而进行审查监督，往往难以形成有效的监督制约。对当事人财产权影响如此巨大的干预活动，有必要引入力度更大的正当程序予以保障。因此，可以探索在大额罚没领域，建立由行政机关向法院申请，法院最终确定罚没数额的程序。其三，完善跨区域执法的管辖规则。面对涉网涉众违法犯罪案件不断增多的现实，需要在管辖权方面进行系统优化。通过持续完善中央政府管辖职责，建立跨区域执法的指定、审批机制等来解决实践中多头管辖的情况。其四，完善行政执法监督机制，推动行政执法监督的全方位、全流程、常态化、长效化。同时，确保行政执法监督与解决个案争议的行政复议、行政诉讼在功能上有适当的区分，重点通过执法监督解决执法领域存在的系统性、结构性问题。
（作者系中国政法大学法治政府研究院院长）
赵鹏
来源：学习时报
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